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关于农村集体所有土地上建设房屋 买卖法律适用问题

作者:上海融孚律师事务所 发布于:2019-05-29 点击量:104

我们在审判实践中发现,随着城乡一体化建设的飞速发展和城市规模的扩大,越来越多的农村被列入了拆迁范围,一些城市周边的农村土地价值已今非昔比,农民原来花几十元批下来的宅基地,现在却价值上升几千倍,甚至上万倍,原来村民们认为根本不值钱的宅基地变成了他们“一夜暴富”的寄托。在巨大利益的推动下,有些村民在未经任何规划审批的情况下,自行将老旧住宅翻建、扩建、改建或对迎街部分进行添附;还有很多村民对自己的农村房屋进行买卖,而这些房屋买卖合同大多名为购买房屋,却实为购买该房屋所依附的那块宅基地。据我院司法统计,2013年受理的诉前调解案件中,有22起涉及新农村改造、拆迁安置或房屋买卖合同纠纷,案件数量与上年相比上升15.78%,上升态势明显。但我国目前对在农村集体所有土地上建设房屋或农村房屋买卖的相关法律规定不系统不完善,存在法律真空区,由此而引发的纠纷在法律适用上就不可避免地存在很多问题,给法官下判带来很多困扰。

一、农村集体所有土地上建设房屋或将农村房屋买卖过程中存在的不规范情形

(一)原有房屋未办理宅基地使用登记,或未办理房屋产权证。2004年11月2日,国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知后,我县新批宅基地的程序更加严格,宗数和面积都得到了有效控制和管理,不办理宅基地使用权登记的户数很少见。同时,国家三令五申,要求在2009年底前,基本完成全国宅基地使用权登记发证工作,做到权属纠纷基本解决,农民合法使用的宅基地全部发证到户。但由于国土资源管理部门的某些工作不到位,同时一些农民对国家的政策制度也缺乏正确的认识,不能自觉配合,以至于至今仍有部分村民对原有老宅基地未办理使用登记,还有些在原有宅基地上翻建的房屋未办理房屋产权登记。由于没有办理集体土地使用证或房屋产权证,造成发生纠纷后一些涉案房屋权属不明,纠纷处理难度加大。

(二)在原有宅基地上翻建、新建、添附新的建筑物时,不进行规划审批,或不办理变更登记。有些村民虽然进行了宅基地使用权登记和房屋产权登记,但由于当初登记时的房屋现已老旧破乱,近几年,一些经济收入明显提高的村民为改善生活居住条件,推倒了旧房,在原有宅基地上翻建、新建、添附了新的建筑物。但翻建、新建、添附时却未办理规划审批手续,而新的房屋在结构造型、建筑高度、使用用途等方面又与相邻的其他村民的老式旧宅,在采光、通风、排水等方面引发矛盾冲突。

(三)将建在宅基地上的房屋出售给他人,不办理房产过户登记和宅基地使用权变更登记。有些村民抛弃了传统的种植业,举家搬迁到了城市里务工,原在农村的房屋逐渐闲置,最终将该房屋出售他人,但在出售农村房屋的过程中,不办理产权过户登记,甚至有的房屋几易其主却均未过户。一旦出现拆迁补偿,在巨大利益的趋动下,就出现了原房主背信悔约持宅基地使用证或房产证要求拆迁安置或返还房屋的情况。

(四)收购村民的房屋后,将一大片宅基地连贯起来后,合建、改建为商业用房或生产经营性用房。随着城乡一体化进程的加快,城镇周边的一些农村集体所有的土地迅速增值。一些村民瞅准某些有发展潜力的地段,以自己名义大量收购本村村民的住宅,由此将村民住宅连成片后,再与其他非本集体组织的人合伙开发,在所圈的土地上改建商业住宅进行出售;或直接改变原住宅用房性质,修建为从事产品生产、加工的经营性场所或商业服务性场所。

二、在农村集体所有土地上建设房屋或将农村房屋买卖过程中遇到的法律适用问题

(一)关于办理集体土地使用权登记和农村房屋产权登记的相关法律适用问题

首先,对于土地使用权登记目前法律规定还是基本完善的。根据2008年2月1日起开始实施的《土地登记办法》(以下简称《办法》)第二条第二款规定:“集体土地使用权,包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权(不含土地承包经营权)”。在该《办法》第十七条中指出:“集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在集体土地使用证上载明。”同时,在《办法》第四章中,对依法取得集体土地使用权的,逐条规定了集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权如何办理土地初始登记。从而我们可以看到,在农村集体所有土地上建设房屋,大致分为两大类,一类是使用集体土地进行建设,兴办企业建厂房的;另一类是在宅基地上建住宅的。根据用途不同,需要办理不同的土地初始登记。但是,只有办理了土地登记,明确了权属,在使用集体所有的土地建房时,才依法享有受保护的权利。这在《土地管理法》第十三条和《办法》第七十条中也均有明确规定:“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”

2008年2月25日,建设部发布第168号令,从2008年7月1日起开始施行《房屋登记办法》(以下简称《办法》),《办法》第四章对农村房屋的产权登记做了专章规定。我省建设厅也于2008年6月10日发布了晋建村字[2008]249号《关于开展村镇房屋产权登记发证工作的通知》,要求遵照《房屋登记办法》中第二章和第四章中的有关规定,按申请、受理、审核、记载于登记簿、发证等程序,对在村镇集体土地上,依法利用宅基地建造村民住房和利用其他集体所有建设用地建造房屋的产权登记发证。

(二)关于在原有土地上翻建、新建、添附新的建筑物的相关法律适用问题

村民在自己已经获得宅基地使用权的土地上翻建、新建、添附建筑物的,只要不超原宅基地使用证上登记的面积,就不再需要另行办理宅基地审批手续,否则应当重新进行宅基地使用审批。依据1994年11月8日修正发布的《山西省村庄和集镇规划建设管理实施办法》第十七条第二项的规定,由村民个人提出开工申请,经乡级人民政府核查规划选址意见书、用地批准文件和设计图纸,发给建设许可证,派管理建设的人员到现场放样、验线后,方可开工建设。也就是说,对于翻建、新建、添附建筑物未超过原宅基地使用面积的,所翻建、新建、添附房屋的结构、布局、规模也应当符合乡镇土地利用总体规划并在取得建设开工许可后施工。如果村民未经批准或违反规划的规定建住宅的,将由乡级人民政府依照该《实施办法》第二十一条的规定,责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施。

我院受理的一起相邻权纠纷中,原被告系邻居,但由于被告家翻建房屋时,提高了地基,加上如今的新房在设计上都偏高大,于是原告以被告家新房遮挡自家采光,且不利于整条巷子排水为由,将被告告上了法庭。很明显,要求新房盖的与三十多年前的老房一个高度,不但不合理,也是一种倒退,但《物权法》第八十九条规定的采光权也理应受到法律的保护。然而,我国目前仅在《中华人民共和国国家标准城市居住区规划设计规范》规定:大城市住宅日照标准为大寒日≥2小时,冬至日≥1小时,老年人居住建筑不应低于冬至日日照2小时的标准;在原设计建筑外增加任何设施不应使相邻住宅原有日照标准降低;旧区改造的项目内新建住宅日照标准可酌情降低,但不应低于大寒日日照1小时的标准。而对于农村住宅的设计规范,目前却没有任何规定,审判人员仅能参考城市居住区规划设计规范中的规定,对双方当事人进行劝解,作出判决却面临无法可依的窘境。

(三)关于农村房屋买卖的相关法律适用问题

对于房屋买卖合同中的标的“房屋”,出售的前提必须是产权明析没有纠纷的房屋,这在理论界是不存在争议的。然而现行关于房屋买卖的所有法律、法规和规章都只适用于城市,专门关于农村房屋买卖的法律、法规和规章一个也没有。涉及农村房屋买卖的法律性文件只有最高人民法院(1992)民他字第8号《关于范怀与郭明华房屋买卖是否有效问题的复函》,该批复认为:农村房屋买卖按约定交付房款以及管理房屋的买卖有效。至今没有任何一条法律或行政法规禁止农村房屋的买卖。也从来没有哪一条法律或行政法规对农村房屋买卖做出了禁止性规定,所以农村房屋可以买卖是不容置疑的。

那么对于农村房屋买卖合同的效力如何认定?

在司法实践中,相当一部分人长期以来认为农村房屋买卖是无效的,这样的案例很多,如2003年2月20日《人民法院报》以《城里人乡下买房不合法被判无效》为题,报道了江苏省海安县法院审结的一起农村房屋买卖合同纠纷;又如2005年7月13日《人民日报》以《聚焦宅基地使用权转让:在农村买房,慎之!》为题,报道湖南省浏阳市一位市民购买农村房屋几年后被告知是违法等。主张农村房屋买卖无效的法官,主要依据2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。可是这种做法,一方面,仅允许农村居民到城镇购置房地产,而不允许城镇居民到农村购置宅基地,对城镇居民来说是不公平的;另一方面,允许城镇居民自由转让其房屋,而不允许农民自由处分其房屋,实际上剥夺了农民与城镇居民财产上的平等权利,对农民来说是不公平的,这是有违《宪法》关于“法律面前人人平等”的原则性规定的。

笔者认为,对合同的效力认定应适用《合同法》的规定,只要该类合同是双方真实意思的表示,不违反法律和行政法规,不存在合同法第四十四条、第五十二条规定的无效情形,这样的合同就对双方当事人具有法律约束力。而且,依据《最高人民法院关于适用合同法的解释》(一)第四条规定:“合同法实施以后,人民法院确认合同无效,应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据,不得以地方性法规、行政规章为依据。”国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》,显然不属于法律和行政法规,当然不能做为认定合同无效的依据。因而,合同的当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更和解除合同。法院就应认定农村房屋买卖合同有效,以维护交易秩序的稳定和安全。

对于城市房屋的买卖,根据《城市房地产管理法》第六十条第三款规定:“房地产转让或者变更时,应当向县级以上人民政府房地产管理部门申请房产变更登记”。此处仅仅指明“应当”登记,而对于未登记的效力如何,却没有明文规定。根据2000年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》第九条的规定,“法律、行政法规规定合同应当办理登记手续,但未规定登记后生效的,当事人未办理登记手续不影响合同的效力,合同标的物所有权及其他物权不能转移。”因此上,对于没有办理产权过户登记的农村房屋,应当认定房屋买卖合同有效,并判决责令双方全面履行合同,尽快办理产权过户手续。

然而,对于不具备农村宅基地使用审批条件的购房人,由于国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》,无法在土地管理部门办理土地使用证的变更登记,在现行法律、行政法规没有做出相应改变前,只能通过双方当事人协商的方式依据《合同法》第九十三条的规定解除合同,造成损失的,双方当事人协商承担。目前,对于双方无法达成解除协议时,法院判决解除合同却同样面临无法可依的窘境。

(四)关于在农村集体所有土地上合建、改建房屋的相关法律适用问题

根据《土地管理法》第六十三条的规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非家业建设;但是,符合土地利用总体并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形使土地使用权依法发生转移的除外”。《土地管理法》第六十二条明确规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。而且批给村民的宅基地,是用于本集体经济组织内的村民建设自用住宅的,如果改变土地用途,依照《土地登记办法》第四十八条规定应当办理宅基地使用证的变更登记。因而如果村民将获得的宅基地用于与他人合建或改建为商业性或生产经营性用房,不但违反“一户一宅”规定,还改变了原宅基地的使用性质转为建设用地,这就属于非法占用土地的违法行为,是不会获得土地使用权的变更审批的,因而所建房屋也必然无法办理产权登记手续,依《土地管理法》第七十七条的规定,在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施将会被限令拆除。如果合建的商业住宅被非法预售,受到损害的就不仅仅是个别出资建设的村民和合建人,还有很多不知情不懂法的购房人。这种非法占地建房行为得不到即时制止,很容易引发群体性事件,造成难以估量的巨大损失。

三、针对实践中遇到的这些问题的对策和建议

(一)、司法部门还要继续深入农村普法,就农村集体所有土地上建设房屋和房屋买卖的相关法律法规做深入浅出的宣传普及,直观地让农民了解与自身相关的法律法规,增强农民的自我法律保护意识,使他们能够自觉遵守法律法规和国家的政策制度,学会依照法定程序和运用法律武器维护自身的合法权益,避免因不懂法不守法而遭受不必要的损失。

(二)、负责土地管理、城市规划和房产管理的相关行政职能部门,应改变被动的、申请式执法的工作模式,要抽出更多的时间到农村,尤其是到城镇周边经济发展较快的农村,多巡查、走访、进行执法监督,要拓宽检举通道,即早发现非法占地、违规建设、擅自售房等违法行为,即时作出处理决定并予以制止,从而有效避免损害的继续扩大,防止把个别人违法的“小问题”拖成群体性上访的“大事件”。

(三)、在市场经济日益完善的今天,限制农村房屋自由流转,人为地将农村房屋买卖从大市场中分离出来,缩小交易范围,限制交易主体,导致交易价格的降低和交易量的减少,违背市场经济的运作规律,在一定程度上限制了农民增长收入的手段。其结果是导致大量农村私宅闲置甚至毁坏,致使农村的房屋财产缺乏有力保护,最终损害了农民的利益,加大了农村居民和城镇居民的收入差距,对社会的稳定构成了威胁,不利于和谐社会的构建,不利于农村人口流动和农村经济的市场化发育。同时,在我国户籍制度已经逐步放开的情况下,城镇居民、农村居民的户籍区分已经没有太大的实际意义。强行禁止城市居民取得农村房屋及其宅基地使用权,在操作上也是十分困难的。今年11月9日召开的中共十八届三中全会,在会上审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出,将改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。因而,立法部门要抓住这个时机,针对农村经济加速增长的现实需求,尽快制定适应城乡一体化建设和农民增收需要的配套法律法规,督促政府相关职能部门完善有利于农村房屋等私有财产有序合理自由流转的相关管理制度,切实保障农民的财产权。具体来说,主要有以下几点:

1、建议平等对待农村房屋和城市房屋,制订统一标准

的住宅或建筑物规划设计规范和房地产管理办法,让农村房屋的所有人与城市房屋的所有人享有平等的占有、使用、收益和处分自己财产的权利。

2、通过立法明确将土地买卖、房屋买卖、新建房屋等法律行为规范化。严格禁土地买卖,允许农村所有权属明确的房屋自由进行买卖,全面落实在有合法使用权的土地上新建房屋的规划许可和开工许可审批,规范房地产市场的有序发展。

3、建议放开农村房屋进入市场交易的自由化制度。取消与《宪法》和《合同法》相违背的相关行政通知或命令;针对购房人不具备宅基地使用审批条件的农村房屋买卖合同,通过用法律或行政法规的方式设立登记生效制度。比如,可以规定房屋买卖的双方当事人必须先向房屋所在地乡政府提出变更土地使用权登记人的申请,之后持乡政府同意的申请书到县土地管理部门,将土地的用途从宅基地变更为建设用地,办理出让手续补交土地出让金后,再依据《土地管理法实施条例》第六条:“依法改变土地所有权、使用权的,因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的,必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请,由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更,自变更登记之日起生效”,否则此类的农村房屋买卖合同应作为合同生效的例外情形,被认定为无效。

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